Sin embargo, el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) está facultado para regular dicha participación para armonizar dos objetivos: el uso eficiente del espectro y evitar que los “preponderantes” participen en licitaciones con el propósito de acumular licencias para impedir el acceso de sus competidores a un recurso estratégico.
La Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR) indica que el IFT deberá autorizar si pueden entrar a estos concursos y para ello puede recurrir a fijar límites de acumulación de frecuencias (artículo 277) o topes de espectro, como se les conoce también.
Por lo tanto, la “preponderancia” no es el mejor predictor para determinar si un operador puede participar o no en una oferta pública de espectro.
Es imposible ignorar la posición de Telcel con respecto a la banda de 2.5 GHz, que será concursada en los próximos meses: el acuerdo con MVS le da acceso a 60 MHz (32 por ciento de la capacidad de la banda) en la mayor parte del país y tiene hoy el portafolio de licencias más amplio.
Además, si ya explotará indirectamente el espectro de MVS, no se puede descartar que busque acuerdos similares con concesionarios que acordaron en 2013 con la SCT mantener licencias de la banda 2.5 GHz con la condición de que se usen para prestar acceso inalámbrico a Internet.
Los topes de espectro son una herramienta que, aplicada a concursos específicos, puede generar diseños de licitaciones para atender el doble objetivo en política de espectro (aprovechamiento y competencia) partiendo de elementos de infraestructura, como el tipo de redes, la distribución del espectro y bandas en operación.
A diferencia de topes como parte de política de espectro, los topes “políticos” se promueven para limitar a operadores en específico (solicitados por voceros, cabilderos o promotores de algún concesionario). Estos últimos “topes” son perjudiciales en el largo plazo, pues aunque en el corto plazo favorecen a un operador o grupo específico, al final de la ruta vuelven más difícil la capacidad para asignar nuevas frecuencias que permitan el desarrollo de nuevas redes y servicios para la industria en general.
Es contraproducente pedir que se regule el espectro por lo “político” (filias y fobias), cuando en política pública, (policy) lo deseable partir de hechos, escuchar las posturas de los interesados y considerar el desarrollo de la industria. Dicho esto, es preciso conocer que en el continente hay diferentes “sabores” de topes de espectro en el contexto de los servicios móviles.
Existen topes como el de Argentina, que toma en cuenta todas las bandas y es un parámetro que debe observarse en lo general. Los operadores no pueden cruzar ese límite (de 60 MHz se actualizó a 140 MHz en 2017) y se actualiza mediante actos administrativos.
En Colombia se aplica una variante de ese esquema que hace diferencia entre bandas “bajas” y “altas” (la marca de 1 GHz es la frontera de dichas categorías) y los operadores deben mantener su tenencia de espectro bajo esos marcadores que actualmente están en 30 MHz y 85 MHz respectivamente (serían modificados para la subasta de 700 MHz en 2018).
Otro mecanismo es aplicar un tope sólo para un concurso específico, mismo que ya se ha empleado en México o Costa Rica. En 2016 en la subasta AWS el IFT aplicó límites de acumulación en la banda AWS e incluso en sus subdivisiones (AWS-1 y AWS-3).
En Costa Rica se estableció para el concurso 1.8 GH y 1.9/2.1 GHz (en Costa Rica no se adoptó la banda AWS) un tope de 140 MHz para limitar la participación de Kölbi/ICE sólo en el concurso (no se le exige devolver espectro para quedar debajo de dicha marca).
Para la licitación 2.5 GHz en México se propuso un esquema comparable con el de Costa Rica. El tope general aplica sólo para el concurso y toma en cuenta todas las bandas concesionadas para servicios móviles, concretamente 700, 800, 850 MHz y AWS, 1.9 y 2.5 GHz.
Dependiendo de la fase de la licitación (tres en total), los operadores no podrán rebasar en este concurso los topes de 194.46 MHz, 209.42 MHz y 224.38 MHz. En este concurso, cada bloque tiene un ancho de 20 MHz (seis en total).
El espectro en México generalmente se adjudicó por regiones, por lo cual existen cálculos de espectro nacional que pueden diferir dependiendo de si la división se hace con base en promedios o MHz por población. En el caso de la subasta 2.5 GHz, el IFT generó una cifra nacional que calcula el espectro atribuido por región y la cantidad de población servida, difiriendo así de otras estimaciones expedidas por el propio IFT.
Utilizando este método se determinó que AT&T y Telcel acumulan 121.82 y 177.92 MHz, respectivamente, haciendo imposible que Telcel participe en la primera fase y limitando parcialmente a AT&T. Altán y Telefónica (90 y 63.85 MHz nacionales) tendrían mucho más margen de maniobra.
El diseño actual de la subasta logra regular a Telcel, pero también genera consecuencias para su principal competidor (AT&T). Bajo este diseño, en el mejor de los casos podría ir solo por dos de los seis lotes disponibles, pero AT&T también estaría limitado a ofertas máximas de entre tres y cinco bloques.
Como alternativa se tiene aplicar un tope a bandas “altas”, pero en este escenario se mantendría el impacto sobre AT&T (por AWS y 1.9 GHz) y Telefónica tendría una desventaja con respecto a Altán, que sólo posee espectro en bandas bajas.
Otro camino sería definir un tope aplicado sólo a la banda de 2.5 GHz para hacer la restricción más específica a Telcel, pero si este límite es equivalente a los 60 MHz del operador dominante, se limitará el atractivo y la capacidad de que los competidores oferten por amplios bloques de espectro.
Por otro lado, eliminando de origen la posibilidad de que Telcel no participe, se limita la posibilidad de tener rondas más competitivas en caso de que quede espectro remanente entre los operadores competidores.
En suma, el diseño de un tope para la licitación 2.5 GHz difícilmente mantendrá a todas las partes interesadas satisfechas, pues los esquemas que pueden limitar a Telcel también impactan a sus competidores y no hay un solo esquema que haya resaltado como una alternativa “perfecta” que no impacte a los potenciales participantes.
Es positivo que los competidores de Telcel insistan en este punto, ya que ayuda a generar debate sobre el rol de los topes en la política de espectro radioeléctrico para establecer criterios de regulación con fundamento en el estado de la infraestructura.
En este debate debe ponerse atención a posturas más radicales que sugieren un control menos flexible en cuanto a los participantes autorizados o la cantidad de espectro, pues para la próxima generación de servicios móviles (5G) los bloques a adjudicar ya no estarán en decenas sino en centenares de MHz por bloque.
C$T-EVP
